公用企业滥用市场支配地位的规制特点
2017年2月，国家工商总局公布了江苏省工商局对吴江华衍水务有限公司（以下简称华衍公司）的处罚决定，认定其滥用市场支配地位的行为成立，责令其停止违法行为并处以2100余万元的罚款。国家工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第二条将公用企业的范围规定为“涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者”。本案当事人华衍公司从事的业务领域属于该条规定的供水行业，这是一起典型的公用企业滥用市场支配地位案件。笔者结合此案，谈谈公用企业滥用市场支配地位的规制特点。
市场支配地位（即垄断力）的认定以相关市场的界定为前提，后者包括相关商品市场和相关地域市场的界定。在公用企业滥用市场支配地位的认定中，相关地域市场的界定应成为重点，这是由公用企业及其所属行业的经济特性决定的。
公用企业所处的行业如供电、供热、供水等领域，通常具有规模经济和网络经济的特点。前者是指随着产出扩大会导致平均成本降低，后者是指一种产品由单一服务商提供的成本要低于两个或两个以上服务商提供。规模经济与网络经济的特征使公用企业所处行业具有经济学上的自然垄断特性。自然垄断的经济特性体现在经营管理中，便是该行业在一定区域内只能或者只宜由一家经营者从事相关业务，否则会造成资源浪费。例如在供气行业中，输油、输气管道的建设是必不可少的，如果在该领域完全开放竞争，可能造成输送管道等基础设施的重复建设，不符合经济效率的基本原则。因此就相关市场而言，相关地域市场的大小决定了公用企业垄断力的适用范围。
本案当事人华衍公司通过与吴江市人民政府签订吴江市区域供水特许经营协议，获得吴江行政区域内30年的供水特许独家经营权，因此可以判定相关地域市场为苏州市吴江区行政所辖地域范围。如前所述，由于华衍公司所处行业的自然垄断特性，使其成为吴江区唯一的经营者，具备该区域供水服务市场的支配地位。
反竞争效果的审慎考量
在判定公用企业滥用市场支配地位时，除了对搭售、附加不合理交易条件等具体行为依据《反垄断法》第十七条进行认定之外，还应注重对反竞争效果的审慎考量，具体包括以下几个方面：
（一）是否削弱了应有的竞争
如前所述，供水行业由于其自然垄断的特殊性，由一个或者少数几个经营者提供相应服务往往经济效率更高，但这并不代表该行业的所有服务或所有阶段都适用该原则。自然垄断特性随着时间和科学技术的变化可能逐步减弱甚至完全消除。有学者认为，以往需要大规模生产的供热供电企业，现在即使是家庭生产规模都可能是经济的。同时，公用企业某些环节的自然垄断性也已随着实践发展减弱或完全不存在了，因此引入竞争成为通行做法。例如在德国铁路改革中，就采取了全国铁道网络与客运、货运等运输经营业务相分离的方式，前者的维护、维修以及管理等工作由专门公司负责，后者则开放市场竞争，只是在使用铁道提供相关服务时需支付使用费。基础设施和经营服务相分离的方式是公用企业引入竞争的重要手段。
此外，公用行业引入竞争也与当前民营化的趋势相符。民营化的直接结果便是传统上由政府承担的公用事业领域更多地交由私人部门来承担，当前的PPP（Private and Public Partnership，现行政策文件表述为政府与社会资本合作）热潮正是民营化的重要表现形式。本案中的华衍公司正是通过PPP的主要模式——特许经营方式获得的供水服务经营权。国家正以各类政策文件鼓励企业通过参股、独资、特许经营等方式推动公用事业、基础设施领域的建设，如国务院于2015年发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。
因此，在对公用企业进行反垄断规制时，是否削弱应有竞争是重要考量因素。具体到本案，华衍公司通过特许经营方式获得供水服务市场独家经营权，符合法律法规规定和特许经营协议约定，但供水设施的设计、施工等领域是开放竞争的，用户有权自主选择。华衍公司在提供供水服务的同时要求用户必须接受其指定的公司设计和安装供水设施，无疑削弱了另一市场上应有的竞争，产生了排除、限制竞争的效果。
（二）杠杆原理的合理运用
本案处罚决定书中强调，《城市供水条例》《江苏省城乡供水管理条例》分别对供水、二次供水的设计、施工和材料设备标准作出了规范，但均未规定必须由供水企业或其指定企业设计、施工，也没有规定必须使用何种品牌或者哪个公司的材料设备。因此，华衍公司事实上借助其在供水服务市场中的支配地位，通过附加不合理条件的方式影响供水配套设施以及相应工程建设市场的竞争。
在判定此类行为是否属于排除、限制竞争时会涉及杠杆原理的适用。杠杆原理是《反垄断法》中搭售认定的重要理论，通常是指企业运用其在一个相关市场中的垄断力量来获得另一个相关市场中的垄断力量，从而使得该企业在两个市场都具有垄断地位，因此该行为是违法的。杠杆原理最早诞生于美国，在经典的1979年柯达案中，第二巡回法院认为，企业如果利用它在一个市场上的垄断地位去获得另一个市场上的竞争优势，那么即使其没有垄断另一个市场的目的，也违反了《谢尔曼法》第二条的规定。其基本要求包括：企业在一个相关市场中具有支配地位；通过搭售、捆绑、拒绝交易等行为在利用主市场支配地位的同时，将这种支配地位扩大到附属市场中；企业的该行为影响到另一市场中的竞争，并产生了实质性的反竞争效果。因此，杠杆原理本质是垄断力量的延伸，其判定的关键在于是否会影响到另一市场的竞争。
杠杆原理曾受到芝加哥学派的质疑，他们通过经济模型的建构，认为将两个市场的产品捆绑销售，最终会造成需求减少，从而导致其无法同时获得两个市场上的垄断利润。但这种理论同样遭受质疑，因为从企业策略来看，搭售等行为不一定是为了获得垄断利润，企业可以放弃短期利益而做长期收益准备。可见杠杆原理有其理论基础，但需要合理运用。
（三）对用户或者消费者合法权益的保护
我国《反垄断法》将“维护消费者的利益”明确规定在第一条的立法目的中，保护消费者利益也是国家竞争政策的最终目标之一，因此进行反竞争效果评估时应着重考察该因素。公用企业由于其生产经营的特殊性，有可能损害消费者自主选择权、公平交易权。具体到本案，由于华衍公司是供水服务市场的唯一经营者，所有用户用水均须向其申请，作为用户的房地产公司原本希望自主采购市场上符合标准的设备以减少成本，但迫于当事人的市场支配地位，最终接受指定的施工单位，显然是对用户自主选择权的侵害。
反垄断执法与行业监管的协调
公用企业所处行业通常都有相应的行业监管制度，如本案中的供水行业既要接受如《城市供水条例》等行业监管法规的调整，也要接受《反垄断法》的规制。反垄断执法与行业监管分别有其合理性和必要性，不可偏废，应从以下几方面协调二者关系。
1.管辖权限的划分。在确保《反垄断法》普遍适用的总体原则下，反垄断执法与行业监管应各自发挥其优势，就不同类型的案件明晰各自的调查执法权限，如反垄断执法机构在判定某行为是否违反《反垄断法》时，需要依赖行业监管机构对专业信息的及时披露。
2.协商机制的建立。反垄断机构与行业监管机构由于在目的、任务以及信息掌握等方面有明显差别，因此建立有效的协商机制十分重要。协商机制在国外已有较为成熟的经验，如德国反垄断机构在行业监管机构决策时可以提供相关意见，监管机构的决策尽力与该意见保持一致。
3.充分的信息交流。双方在调查和执法过程中应就相关意见和信息充分交流，包括案件调查取证、消费者投诉情况、行业最新信息、案件处理意见等。当然，对涉及企业商业秘密的信息共享应当慎重。
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